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世界电信运营体制改革的经验对中国的启示从２０世纪８０年代开始，世界不少国家的电信体制经历了一场深刻的变革。在这场变革中，电信业由以自然垄断为特征的公共部门逐步转向了竞争性的民营部门。各国相继实现电信业的政企分开、国有电信运营企业的股份化、民营化改造、解除管制、引入新的竞争者和电信业的对外开放。　　一、世界电信体制改革的基本脉络　　（一）美国。　　１９８４年，美国ＡＴ＆Ｔ解体，拉开了世界电信体制改革的序幕。在以竞争为主要取向的体制下，美国电信体制改革的率先推行，有以下几个方面的原因：　　第一是电信技术的巨大进步，使由１９３４年起就被联邦法律确定的ＡＴ＆Ｔ自然垄断地位受到巨大冲击。第二是里根上台后，全面推行供给学派的做法，改变了２０世纪３０年代罗斯福新政以来的凯恩斯主义经济哲学，强调放松管制、消除垄断成为一种时尚，而且在电信领域，技术进步恰好又对原来的垄断模式提出了挑战。第三是美国社会有强烈的反垄断传统，６０年代以来ＡＴ＆Ｔ长期压制竞争对手的做法，引起了强烈的民愤，形成了２０世纪美国最大的反垄断案。在英美法系的制度下，强烈的民意影响了政府，令美国联邦政府在面对日本企业全面取得压倒地位的劣势下，甘冒巨大风险起诉ＡＴ＆Ｔ（ＡＴ＆Ｔ与ＩＢＭ是当时美国仅有的两家对日本企业有明显竞争力的企业），同时，民意也令法官做出了令ＡＴ＆Ｔ解体的历史性裁决。　　１９９６年，美国实施新的电信法，在电信领域可以跨地区混业经营，令电信、广播电视、有线电视、娱乐、互联网络企业之间得以交叉经营，基本完成了电信体制方面的改革过程。另一方面，由于不同企业之间可以交叉经营，美国电信企业又重新出现了强大的兼并浪潮（这种纯粹基于市场要求的兼并浪潮的出现，在某种意义上可以看作是技术和市场本身的内在要求）。　　（二）日本和德国。　　美国在电信体制方面的改革，迅速扩展到日本和德国等发达国家。但是，日本和德国的电信体制与英美法系为基础的ＡＴ＆Ｔ私人垄断模式有本质的区别。日本的ＮＴＴ是一家公营垄断公司，在日本官民结合的体制下，与政府的主管部门邮政省有千丝万缕的关系；欧洲大陆国家则与世界其他国家一样，实行邮电部体制，电信并不具备商业功能。因此，日本和欧洲大陆等地的电信体制改革虽然也在走放松管制的道路，但其过程和结果与美国大不一样。在相当长时间内，日本ＮＴＴ改革的主要做法是私有化（１９８５年ＮＴＴ已经成功上市，在相当长时间内成为世界股市市值最大的电信公司），并扶持其他新的营运商与ＮＴＴ竞争。不过，日本电信体制改革总的效果并不理想，甚至可以说相当失败。１９９９年日本ＮＴＴ的固定电话进一步分解为三个公司，即东日本电信公司、西日本电信公司和ＮＴＴ传输，前两者负责ＮＴＴ传统的固定电话业务。但是，ＮＴＴ的分拆完全没有取得预期的效果，因为两者之间基本无法形成竞争，只是由一家垄断变成两家寡头独占，而且西日本电信公司从开头起就是一家亏损公司，据２０００年９月份的预测，两家公司到２００１年可能还会出现１７０亿日元的亏损。因此，ＮＴＴ的分拆改革可以说是失败的，实际上，１９９９年７月１日的分拆到３个月之后的１０月４日，ＮＴＴ的总市值已经低于其持股的移动通信公司ＮＴＴＤｏＣｏＭｏ的市值了，充分表明了投资者和国际金融界从开始就不看好ＮＴＴ重组的前景，到如今两年来的运行也证明了这一看法。　　以德国为代表的欧洲大陆国家的邮电部体制与中国较为相似，其改革从２０世纪８０年代晚期做准备，１９８９年实行政企分开和邮电分家，并在增值业务和移动业务中引入竞争。之后德国电信的改革经过了独立核算、企业化经营和股份制改革三个阶段，１９９５年转化为私人股份公司，１９９６年在全球上市，售出２６％的股份，集资１３７亿美元，成为欧洲历史上最大的上市集资案。由于德国的法律体系是大陆法系，民间也基本没有反垄断传统，在相当程度上德国电信体制改革的进程是德国政府主动控制的（换句话说是德国电信也在其中积极参与的，与美国由消费者和竞争对手推动、ＡＴ＆Ｔ被动应战、联邦法院来裁决的情况完全不同）。到１９９６年上市之前，德国电信所做的改革主要是加强市场化运作，强化其对市场信号的反应，并积极引进新的技术（如利用ＩＳＤＮ为用户提供上网服务等）。欧洲大陆的法国、意大利、西班牙等国的做法基本与德国电信类似，都以成功上市为标志。由此可见，在这个阶段，由于固有的体制、市场基础与文化和法律氛围，欧洲各国的电信体制改革与美国的道路根本不同。欧洲电信体制改革深化的第二个阶段是１９９８年１月１日欧盟成员国之间完全开放市场，在这个政策的作用下，各国电信公司跨地区交叉经营，出现了白热化竞争的局面，并从１９９９年以后出现了大规模的重组和兼并浪潮，出现了沃达丰等世界一流的电信营运企业，并逐渐赶上了美国的电信营运公司。　　（三）巴西。　　以巴西为代表的南美国家与中国的基本国情比较接近，截止到１９９９年，其电话普及率仅为１６．８％。巴西电信业曾一直由巴西政府垄断，为了加快电信业的发展速度，１９９７年年底巴西政府开始全面重组巴西电信，１９９８年７月全面完成电信私有化改革。巴西原有的２７家运营商重新组成了３家集团公司，分别拥有自己固定的经营地域范围。巴西政府曾经很担心亚洲的经济危机和巴西经济的紧缩政策会直接影响到投资商的积极性，于是增加了合资公司的数目，并放松了投资的偿付条款。经过调整，巴西电信最终分解为１２个公司，其中３个经营有线电话业务，８个经营蜂窝移动电话业务，另一个经营国内国际长途电话业务。在这１２家公司从巴西电信分离出来的同时，他们分别在拍卖中购买到自己所在地区的基本电信业务的经营权，３年以后，其他竞争者才可以进入同一地区进行竞争。　　为了配合电信重组和私有化进程，同时对上市后的各电信运营公司进行监管，巴西政府于１９９７年底成立了独立的电信管制机构--国家电信管理局（ＡＮＡＴＥＬ）。作为一个独立的管制机构，国家电信管理局根据电信法规总则，全权负责发放电信经营权许可证、规范电信市场竞争和管理服务质量。　　巴西电信业的私有化改革虽然出现过一些问题，但总体说还是取得了成功。主要表现为电话线路不断增多，电信业的服务质量明显提高，业务范围扩大。许多新成立的电信公司建立了并行结构的网络，同原有的经营者进行竞争。因此，巴西电信市场的竞争很快变得激烈起来。据估计，巴西电信市场的价值２００５年将至少可增长６倍，这将使巴西电信业的实力达到欧盟主要国家的先进水平。　　在电信体制改革的过程中，移动通信作为后发的技术，其应用过程与各国电信体制改革的进程密切对应，也因电信体制的不同而表现出极大差异。移动通信的商业化２０世纪８０年代中期诞生于地广人稀的北欧国家，其模式主要实行原来的垄断模式。美国引入移动通信后，用竞争的方法在人口密集的各个城市发行多张牌照，极大地扩张了供给，降低了价格，令美国得以在第一代移动电话中大幅度领先于其他各国，摩托罗拉等设备生产商也成为行业的龙头。欧洲国家在第二代移动电话一开始，就在全欧范围内统一推行泛欧ＧＳＭ制式，并逐步引入竞争机制，以欧盟统一市场为ＧＳＭ的发展获得了庞大的市场空间，并通过欧盟的政治谈判能力向外输出，终于赢得了第二代移动通信发展的主动权，不仅发展起沃达丰等一流的营运企业，也令原来默默无闻的诺基亚和爱立信等设备制造企业居于全球电信设备制造企业的前列（诺基亚多年成为欧洲股票市值最高的企业）。而美国由于第一代移动电话的分散竞争体制，技术、市场和营运体制都不统一，导致美国第二代移动电话的发展全面落后于欧洲，到２０世纪末期还有相当多的移动电话采用第一代的模拟技术，由此导致摩托罗拉等设备制造公司的地位大大下降，就连开发出了较ＧＳＭ技术优越的ＣＤＭＡ技术的高通公司也无法成为移动通信领域的领头者。日本的移动电话发展，采用一套独立的制式，导致日本的电话公司无法与世界其他技术融合，日本在电信技术和世界市场的表现落后于欧洲和美国。９０年代的经验很清楚地表明，在发展移动通信方面，美国实行分散竞争的模式基本是失败的。随着移动通信技术进入第三代，各个国家已经充分认识到了市场和技术标准统一性、同质性的巨大威力，都希望自己的标准能够成为世界的标准，因而出现了ＷＣＤＭＡ和ＣＤＭＡ２０００的标准之争，而中国也依据未来最大的市场，适时推出了ＴＤＳＣＤＭＡ的标准。　　但是，在第三代移动电话的营运方式上，最先行的欧洲又遇到了极大的困难。１９９８年以后，凭着第三代移动电话和市场标准统一的概念，欧洲许多国家政府先行一步，通过拍卖３Ｇ牌照为国库赢得丰厚收入（例如德国的牌照收入将近１０００亿马克），欧洲各大电信公司的股价则凭着买来的牌照而节节走高。一时间欧洲第三代移动电话的前景看来十分光明。但是，随着纳斯达克市场股票价格的全面下挫，今天欧洲的第三代移动电话发展陷入空前的困境之中，问题主要在于三个方面，一是对３Ｇ的炒作过热、过早，许多国家和公司利用网络的概念进行炒作，在当时虽然赢得了巨额的国库收入，却给公司和３Ｇ推广的前途蒙上了阴影；二是到目前为止，仍然没有找到３Ｇ的经营模式和技术路径，与当时人们的预期有所出入；三是３Ｇ未来的商业价值和战略价值极为庞大，欧盟、美国等互不相让，导致３Ｇ技术无法在短期内迅速突破。因此，现在的困境给第二代移动电话的领先者欧洲带来了严峻挑战，各大电信公司在付出了庞大的牌照费用后，下一步的研究与开发费用和设备费用从何筹措？如果电信公司不能按质、按量、低价地普及３Ｇ，一个国家未来的竞争能力将可能被大大削弱。也因此，美国的３Ｇ迟迟未能启动。但另一方面，日本ＮＴＴＤｏＣｏＭｏ相对成功地开发出一套第二代半技术的经营模式ｉ--Ｍｏｄｅ，已经有近３０００万用户，２０００多家正式的网络内容供应商和４００００多家非正式的网络内容供应商，而且ｉ--Ｍｏｄｅ业务开始就是盈利的，如今ＮＴＴＤｏＣｏＭｏ正在坚定地向国际市场渗透，ｉ--Ｍｏｄｅ的营运方法也被诺基亚等公司学习和模仿。总的看来，虽然电信企业的股票在走下坡路，但３Ｇ的前景依然不容置疑。３Ｇ是未来仅次于互联网的资讯基础设施，势必像互联网一样改变人类的生活。在网络泡沫消失、技术取得突破之后，上述问题会逐渐淡化，从１０多年的经验看，像中国这样的后进者，反而可能选择到正确的经营模式（从牌照的方法、到公司的经营模式、以至技术路径等），一举迎头赶上。　　二、１６年来全球电信体制改革的总体进程　　从１９８４年到１９９６年（欧洲是１９９８年），整个电信体制改革的重点是固定电话，改革的整体方向是放松管制、鼓励和加强竞争，甚至通过压制原来的垄断者（如ＡＴ＆Ｔ等）来扶持新的竞争者。但是，随着１０年间新的竞争潮起云涌，美国新的电信法出台之后（欧洲电信市场对内开放和统一之后），改革的主流方向已经不再是单纯强调竞争，而是考虑到电信网络的天然垄断特点，并结合各国国家大型电信公司的发展要求，再度走上了依靠市场力量融合的道路。这种新的发展方向到最近一两年才初现端倪，经济学界也未能作出及时的分析（从总体上看，国际上还没有学者系统地研究和对比分析过去１６年来各国电信体制改革的成败经验，特别是国内的主流经济学者依然沉浸在ＡＴ＆Ｔ前１０年放松管制的经验中不能自拔），但它确实值得中国的政策制订者们高度重视。　　在固定电话改革的过程中，移动电话起到了一个强大的竞争者的作用。而移动电话体制的发展与固定电话的发展有不同的模式，各国之间的体制差异又在很大程度上影响了随后各国在移动通信领域的总体竞争能力。移动通信领域的技术发展一日千里，先行改革者有领先优势，但也有风险，要付出成本。美国过多的第一代移动电话牌照造成国内的市场标准无法统一，反而是欧洲在２０世纪９０年代中前期趁机推出泛欧体系的ＧＳＭ技术，一举成为第二代移动电话的主流，后发优势十分明显，令９０年代后期美国的整个移动通信市场举步维艰。发展到第三代移动电话，欧盟本来想再接再厉，再次领先，不料却令电信公司和各国政府陷入今天的困境。反而是日本的ＮＴＴＤｏＣｏＭｏ终于带领日本通信产业走出了低谷。　　电信体制改革的对象包括两种模式：即英美的私人垄断模式和其他大多数国家的邮电部模式。由于两种模式的文化、法律背景不同，两者在推行改革过程中的路径是完全不一致的。现在回过头来看，这两种模式在不同阶段有各自的优势。另一方面，过去１０多年电信技术进步神速，在超出原来的垄断体制的框架之后，又再度超出了刚形成的竞争体制的应变能力。由于垄断体制有强大的惯性，要破除它需要非常大的决心；同样，新形成的竞争体制也有内在的惯性，特别是在主流经济学家心目中颇受好评，要结合电信的技术和行业特点，客观地形成新的电信体制模式，也需要一个长期的过程和法制方面的适应（这个过程已经被１９世纪末期到２０世纪３０年代美国的经验所证明）。在新的形势下，要充分认识到由于美国文化、法律等制度与其他国家相差甚大，别的国家是不可以照搬照抄美国经验的。　　２０世纪９０年代末期以来，在语音业务方面，移动电话对传统固定电话的优势逐渐凸显，移动电话用户的增长速度大大超过固定电话的增长速度，而且在日本、韩国等地出现了移动电话用户总数超过固定电话的现象，到２００１年３月底，中国的移动电话用户超过１亿户，很快就会超过固定电话用户。对于广大发展中国家来说，由于移动电话方便、节省，其发展潜力应该超过传统的固定电话。同时，随着互联网技术的发展，将通信与互联网技术连接的第三代移动电话标准逐渐形成，固定电话、移动电话、互联网极可能出现融合，未来真正具有全球竞争力的公司，也应该是各种业务都有所经营的营运商。　　三、对我国电信营运体制改革的启示　　电信营运体制改革目标的确立要充分考虑国际经济的发展趋势和电信业发展规律，要将提高企业的国际竞争力作为改革的基本目标，建立竞争性的电信市场是提高企业竞争力的手段之一。　　作为市场经济不发达的中国，电信体制改革除了要通过市场准入政策和分拆主体运营商的办法外，更主要的是通过行政体制的市场化改革、打破行政性垄断和彻底贯彻政企分开来建立竞争性市场。　　要根据我国的具体情况确定正确的改革方式。各国由于具体情况的差异在电信改革的实施上也是五花八门各不相同，并不存在一个普遍适用的模式可以简单效仿，因而必须根据中国的实际情况，找出适宜的改革道路。　　在改革的过程中要注意协调各方利益的冲突。电信改革和其他改革一样都涉及到利益关系的再调整，由此必然会引起利益上的冲突，因而必须妥善处理各方的利益，以保证改革自身在政治上的可行性。电信改革要坚持立法先行的原则，避免改革过程中的随意性和人为干扰。（经济研究参考）

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