电信行业规划和企业规划的关系 http://www.ce.net.cn 十一五专栏 2004年7月9日 文剑 陆镇虹 信息产业部电信研究院规划设计研究所 柴慧萍　　 信息产业部综合规划司　　 企业与行业有共生的关系，在发展环境和成长的过程中存在许多的共性，但是企业毕竟是一个独立单位，企业有自主发展的权利，所以它与行业的关系又有松散的一面。　　 在政企不分的年代，政府直接领导企业，企业的建设项目完全由计划经济决定，由政府计划部门立项、拨款，企业负责建设。由于规划是一种软科学研究项目，它与企业的建设没有直接关系。在计划经济时期规划的编制工作长期处于封闭的状态，政府的规划思路和发展目标往往不能适应企业的发展，对企业的发展作用不大，所以企业对行业规划也不重视。长期以来就形成了企业对行业规划束之高阁的情况。　　 在市场经济时期，政府规划的编制思路发生了根本的变化，重点加强了对行业建设的引导作用，全方位增加专题研究的力度，通过规划的科学性、数据的真实性、丰富的信息含量来提高行业规划的价值。行业规划涵盖的内容全面，从政府监管、到市场调节，不仅有最新技术的国内外跟踪分析，也有国内技术发展趋势研究，对企业的建设有很高的参考价值，因此，受到企业的重视，特别是对企业编制规划也有极强的指导意义。　　 行业规划与企业规划的关系重点体现为以下几个方面：一、行业规划指导企业规划　　 行业规划和企业规划是两种不同的规划，两者编制的出发点和解决问题的角度都有所不同。编制行业规划的总体思想是要站在政府的高度，代表国家的利益，反映了人民的利益，规划内容对全行业的健康发展有着较强的指导意义。编制企业规划的总体思想是要站在企业的角度考虑问题，从企业发展中面临的实际问题出发，为企业未来勾画发展蓝图，指明正确的发展方向。　　 但是，行业规划与企业规划之间又是相互依存的关系。企业是组成行业的一分子，离开了整个行业，企业无法生存，同时，没有企业来提供产品和服务，行业也就不复存在。在改革重组之后，我国的主要电信企业已基本形成一个集团公司下挂多个子（分）公司的企业结构。集团公司受信息产业部的监管，各地区分（子）公司在受集团公司直接领导的同时，还要接受地方通信管理局的监管。　　 行业规划作为指导行业建设发展的纲领性文件，它顺应国民经济发展的趋势，为整个行业的总体发展做出了详尽的描述；电信企业要在不断变化的市场环境中求得生存，就必须顺应行业的发展变化，企业未来的战略方向、业务开展和网络建设都必须紧扣行业的趋势，因此，企业规划必须在行业规划的指导下，才能对未来的环境变化做出正确的判断，从而进一步结合企业自身实际，提出合理的企业发展路线。二、企业规划是行业规划的基础和具体体现　　 企业在编制规划时，重点是要解决企业目前所面临的问题和困难，并充分分析企业外部环境，根据自身的具体实际，提出未来的发展宏图。一个好的企业规划，能够包含从战略制定到战略实施、从业务发展到网络建设、从市场环境到政策分析等方方面面的内容，因此，企业规划能够全面翔实地反映企业的现在和未来。　　 前面已谈到，电信企业是电信行业重要的组成部分。行业规划必须以企业规划为基础，这一方面体现在行业规划的编制必须考虑企业发展的具体实际，从宏观的角度尽量解决企业所面临的问题，才能做到很好地服务于企业，体现政府的职能；另一方面，行业规划的基础数据来源于企业。企业的基础数据与企业发展框架是规划的基础和核心，同时也是行业规划的基础数据的重要来源。可以说行业规划的编制也离不开企业规划提供的基础数据。　　 行业规划对整个行业的发展勾画蓝图，提出总体的发展方向和发展思路，相对来讲，其视角和措施都比较宏观。规划中所提出各项目标必须由企业去完成，提出的各项措施，必须要由身在行业中的企业、客户等主体去贯彻、去实施，否则再好的规划也是纸上谈兵。因此，行业规划中的各项目标必须在各电信企业的规划中分解，各项措施必须在企业规划中细化。只有通过企业规划的具体化，行业规划才能真正起到指导的作用。三、正确处理行业规划与企业规划的协调关系　　 电信行业规划与企业规划的协调关系主要体现在发展目标、发展思路、发展重点、政策措施和重点项目等几个方面的衔接。（一）发展目标的衔接1、行业规划的发展目标体现国家的需要、行业的需要　　 政府规划发展目标是根据国民经济发展和政府对宏观经济调控的需要而设定的。政府规划提出的发展目标，代表全国经济发展和行业发展的各个方面，也体现了在规划期间行业预期要达到的水平。　　 行业规划中明确的发展目标与国民经济发展和行业发展密切相关，是对行业发展趋势的预测，用来衡量行业未来的发展水平。2、企业规划必须在行业规划目标的基础上制定自身的发展目标　　 每一个电信企业都是电信行业的成员之一，每一个企业规划都反映了行业的一个侧面，所以行业规划目标与各企业规划目标之间的关系是总量与分量的关系。因为有这种特殊的关系，企业的发展奠定了行业的基础，没有企业的健康发展就没有行业的发展。　　 行业规划发展目标是对今后几年内行业发展趋势的预测，它体现了行业自身发展和对国民经济做出贡献所应达到的最佳目标值。行业规划提出的目标相对比较宏观，直接用来指导企业发展是不现实的。但是行业规划目标都是国家关心的，是政府实施宏观调控手段的重要依据，也是企业制定自身发展目标的重要依据。因此，企业制定发展目标时，要对行业规划发展目标的内容和目标的内涵加深理解，根据企业的实际情况提出自己的发展目标。　　 电信企业的发展不仅仅是企业的事，也是国家的事，因此，企业规划的制定必须符合政府规划制定的各项目标，要体现对政府制定的各项目标的细化。行业规划的目的之一，是要制定出适合行业发展的量化目标，这些发展目标包括：经济增长目标、通信能力目标、服务水平目标、投资与效益目标、通信行业管理目标、推进国民经济和社会服务信息化水平目标等。企业制定发展目标时，要把这七个方面进行细化，根据企业的实际情况，提出企业经过努力可以达到的目标。3、行业规划目标的制定必须充分考虑企业的实际　　 不管是行业发展目标还是企业的发展目标，在具体指导企业的发展时，都应该结合企业发展的实际情况，在企业发展建设的过程中，还可以通过规划评估、滚动规划，将行业目标中不合理的内容反馈给政府，对各项指标进行调整，做到规划的可操作性。（二）发展思路、发展重点的协调1、企业规划制定的发展思路必须符合行业的发展路线　　 行业规划所制定的发展思路，向上与国家的整体发展思路相吻合，是国家整体思路在本行业中的具体体现，向下符合本行业的发展趋势和动态。因此，企业在制定自身的发展思路时，除了考虑企业的需求之外，还必须参照行业规划所制定的发展路线。只有与行业的发展思路相一致，才能使国家总体的发展路线得到有效的体现。　　 行业规划中的重大专题规划思路，都全面论述了该专业在规划期发展过程中应该遵循的发展策略、实施措施、总体发展目标、技术发展等等。其内容之广，涉及到行业发展所必须的市场、资金、政策、技术等方方面面。因此，相关企业在编制规划和在今后的建设过程中，应该结合企业自身的情况，参照规划思路的内容，编制企业规划，安排建设项目，与政府规划相一致。2、行业发展重点必须通过企业行为得以保证　　 行业规划会结合行业发展的具体实际制定未来几年中重点发展的领域，这些重点领域都是针对行业现存的具体问题提出的，通常与国家的大政方针相呼应。但制定行业规划的政府是发展重点的制订者和引导者，具体的实施需要企业去做。因此，行业的发展重点必须分解、细化，并通过政策引导，使企业的经营重心向行业的发展重点倾斜。　　 今后随着国家对通信业发展的要求和技术发展的实际情况，政府通常会根据通信行业发展的需求，制定针对发展重点的专项规划，提出重大专题研究的题目。　　 企业规划在编制的过程中，接受了政府规划思路的影响，与政府规划的步调是一致的，所以企业规划将这些思路融入到规划的编制之中，是政府规划思路的下传和延续。企业规划也应该体现出对政府规划制定的政策和措施的贯彻和实施，换句话说，政府规划所制定的各项措施需要企业来落实，同时，措施的得当与否，要在企业具体的实施过程中才能得到验证。（三）政府创造环境、提出政策在企业发展策略和举措中的贯彻1、政府要为企业的发展创造良好的外部环境　　 环境对企业的发展有着重大的影响。企业必须根据外部环境的变化和自身的能力制定合理的发展战略和目标，良好的外部环境可以对企业的健康发展起到很好的促进作用。政府为企业创造好的环境方面有着不可推卸的责任，它必须行使自己的职能，采取各种有效的宏观调控手段，为企业的发展创造公平公正的竞争环境、健康增长的市场环境、合理的政策环境。2、企业所提出的发展策略和举措是对行业宏观政策的贯彻和实施　　 规划发展策略和措施是规划的精华，是规划提出发展思路的具体实现手段。不管是行业规划还是企业规划，发展策略和措施都是描述今后企业在建设过程中，能够做什么和应该怎么做的问题。比如，《中国信息产业"十五"发展规划（通信卷）》中，每一个专题规划报告中，通过分析测算，最后都要提出此专题涉及的发展策略和措施。可以认为这是对规划科学计算的高度总结，是规划的研究成果。每一条发展策略和举措的提出，都是规划人员长期的知识积累，只有对行业发展有比较深刻的认识和高度的了解，在这个基础之上，又通过对科学测算结果进行分析后，才能提出符合实际情况的发展策略和措施。　　 行业规划的发展策略和措施体现了国家的利益，与国家的大政方针相吻合，代表了政府对规划期电信行业发展的总体思路，同时政府提出的一系列政策也是为企业的健康发展创造一个良好的环境，比如创建公平竞争的环境就是政府在近期努力在做的工作之一。行业规划的发展策略也代表了政府对行业的监管职能，起到政府对电信行业全方位发展的引导作用。政府与企业之间是宏观指导与微观建设的关系，行业发展策略落实在企业的建设中，企业规划与行业规划之间本质上也是微观和宏观的关系。（四）政府提出的重要项目的"社会效益"与企业"经济效益"的辨证统一1、企业的发展不仅要保证自身的经济效益，也要关注社会效益　　 在发展的不同时期、不同阶段，行业所面临的困难不同，总会存在一些关系国计民生的问题急需解决，比如目前所面临的农村通信以及西部通信问题。这些问题都必须在政府制定的行业规划中体现，并提出解决问题需要的重要项目。然而，在政企分开，企业逐步走入市场独立发展的情况下，这些重要项目有可能会与企业所追求的经济利益相背离。我国的各大电信企业都是国有企业，在发展过程中不仅仅要注重企业效益，更要注重社会效益。我们以解决农村通信的问题为例。在政府制定出解决农村通信的重要项目后，企业在制定自己的发展目标时，就应该以行业规划目标为指导，定出企业对农村通信的发展目标，企业在提高农村电话普及率水平方面要做出哪些努力，如何提高行政村通电话的比例等等发展目标和具体措施。2、政府规划所提出的重要项目必须兼顾企业的经济效益　　 企业已经成为相对独立的市场主体，追求自身的经济利益是企业发展的必然选择。政府在行业规划中提出的重要项目时，在突出项目的社会效益的同时，也必须关注企业的经济效益。随着政府职能的转变，行业监管部门不再是企业的所有者，而是企业市场行为的监管者、企业的服务者，监管是手段，服务才是根本。通常来讲，社会效益一般体现公众的利益，而经济效益体现企业的利益。政府体现其服务的职能是针对整个行业，包括形成电信市场的顾客（公众）和提供电信服务的企业，因此，公众和企业都是政府服务的对象。要很好地体现政府的服务职能，行业规划提出的重要项目就必须做到"社会效益"和"经济效益"的统一，为电信市场的健康发展、电信企业的持续增长提供保障。　　 电信行业规划和电信企业规划是整个电信业规划的主要组成部分，两者之间有着非常密切的联系。总体来看，尽管两者定位有所不同，二者之间是宏观与微观的关系，但又相互依存、相互补充，构成了完善的规划体系。因此，必须理顺行业规划和企业规划之间的关系，在各自范围发挥作用的情况下，协调一致，共同为全行业的健康发展提供依据。